近日，由中南財經政法大學國家治理學院教授、博士研究生導師、社會治理法學學科帶頭人、湖北法治發展戰略研究院院長徐漢明教授，中南財經政法大學副校長姚莉教授、法學院院長陳柏峰教授領銜的專家團隊，邵登輝講師等參與撰寫的《宜都市“雙基強化、三治融合”試點情況調查報告》獲湖北省法學會認可，并要求各市、州、直管市、神農架林區法學會，各研究會(院)認真學習借鑒，結合工作實際，抓好貫徹落實。以下為該調查報告全文內容：

宜都市“雙基強化、三治融合”試點情況調查報告

近期，中南財經政法大學國家治理學院組織專家學者對宜都市“雙基強化、三治融合”試點情況進行專題調查，形成了調查報告。

一、市域基本概況

宜都市為湖北省轄縣級市，由宜昌市代管，位于湖北省西南部，東隔長江與宜昌市猶亭區、枝江市相望，東南鄰松滋市，西南、正西與五峰土家族自治縣、長陽土家族自治縣交界，北與宜昌市點軍區接壤，巴楚文化交融。素有“楚咽喉”“三峽門城”“鄂西門戶”之稱，具有“承東聯西”的獨特地理優。該市先后被冠以“全國百強縣市”“國家園林城市”“全國文化先進縣市”“全國科技進步先進縣市”“中國民間故事之鄉”“全國投資潛力百強縣市”“全國綠色發展百強縣市”“全國科技創新百強縣市”“全國新型城鎮化質量百強縣市”“全國工業百強縣市”“全國創新型縣市”等 12 個稱號。譽滿全球的“宜紅茶”早在百年前就遠銷俄羅斯、歐陸英倫國家;經濟發展始終走在全省縣域前列，成為縣域經濟高質量發展的排頭兵;城鄉融合發展、基層治理、平安建設基礎好，鄉風民風樸實，文化建設步入全省前列。如何貫徹落實黨的十九大精神，使新時代“楓橋經驗”在湖北生根，提升基層社會治理社會化、法治化、專業化、智能化水平(以下筒稱“四化”)，打造具有中部特色、承東聯西特點、縣(市)域治理體系和能力現代化，構建人人有責、人人盡責共建共享社會治理共同體鮮明時代特征的“宜都模式”，使之由宜都“盆景”、宜昌“園景”向湖北“全景”輻射，成為力建設更高水平“平安湖北”“法治湖北”，促進“加快湖北構建新發展格局先行區”，率先“建成支點、走在前列”的樣板，中共湖北省委批準自2019 年至2021年三年為期，由省法學會牽頭，省直機關單位參加，中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心承擔跟蹤調查服務，制定《“雙基強化、三治融合”基層社會治理試點方案》，即:“強化全民思想政治基礎”“強化現代化信息平臺和治理隊伍基礎”，構建“自治為基、法治為本、德治為序”的基層社會治理新模式，確定在宜都選點試驗。

將《方案》印發全省，試點工作于 2019 年9月全面啟動。中共宜昌市委市政府在宜昌舉行試點啟動工作動員大會，時任省委常委、政法委書記羅永綱，省委常委、宜昌市委書記周霽，省法學會會長傅德輝出席動員會，并分別講話進行部署指導。根據《方案》，組成試點工作領導小組，時任宜都市委書記羅聯峰擔任組長，市委、人大政府、政協、政法委領導班子及公檢法、組織人事、民政、財稅、發改委等相關職能部分參與試點專班，按照定任務、定責任、定目標、定進度、定質量標準的“五定”要求，承擔共建共治共享社會治理格局、打造“宜都模式”的相關主業主責。試點工作歷時 3年，經抽樣調查和檢查，《方案》各項任務圓滿完成，試點工作取得明顯成效，形成了可復制可推廣的“雙基強化、三治融合”的“宜都模式”。

二、試點初步成效

1、基本形成共建共治共享的基層社會治理新格局。自2019年以來，宜都市學習借鑒新時代“楓橋經驗”，堅持黨建引領，堅持以人民為中心，強化全民思想政治基礎、強化現代化信息平臺和治理隊伍基礎，文明賦能“自治為基、法治為本、德治為序”基層社會治理，初步形成了人人有責、人人盡責、共建共治共享的基層社會治理新格局，2019 年，民政部發文確認 31 個單位為“全國社區治理和服務創新實驗區”，宜都市名列其中;在農業農村部較新發布的“全國鄉村治理體系建設首批試點單位中，宜都市與湖北其他 5個縣級市位列其中;《2022 中國縣域經濟百強研究》報告，宜都連續 7年進入百強縣，由 2016 年位列第87位晉升至2022 年第 68 位，7年提升19個檔位;2022年賽迪顧問治理能力百強縣報告發布，宜都位列第 34 位，居湖北省進入 7個縣級市之首位。

2、促進了市域經濟高質量發展。應對新冠肺炎疫情三年之戰，給湖北乃至全國經濟持續健康發展帶來嚴峻挑戰。宜都市委領導全市人民把社會治理創新釋放的活力轉化為經濟高質量發展的動力資源。據統計，2022 年地區生產總值突破 900 億元、增長8%，增幅高于省、宜昌市平均水平，總量穩居全省前列、宜昌第一;完成地方一般公共預算收入 22.5 億元，可比增長21.1%，稅占比達到83.1%;全國百強排名前進至第 68 位，躋身中部百強第 12 位;《光明日報》競爭力智庫發布《中國城市基本現代化監測報告 2022》評價成果，“2022 中國縣級市基本現代化指數前 100名”中宜都市位列第 64 位，同時入選“2022 中國高質量推進基本現代化典型城市”。

3、政府高效率管理水平明顯提升。宜昌市委市政府在試點工作中，充分釋放“職責明確、依法行政的政府治理體系”的優勢效能。以建設共富共美現代化新宜都為目標，2022 年，有 8項改革事項入選全省先行區創建試點，試點數量全省第一;“探索縮小施工圖審查范圍”的經驗被全省政府高效率管理典型復制推廣。持續優化法治化營商環境，有 13 個改革事項入選湖北省優化營商環境改革先行區創建名單，連續兩年獲評全省優化營商環境評價先進地區;對 2021 年以前制定行政規范性文件進行了全面清理，公布繼續施行 22 件、繼續施行但應當修改 6件、廢止或宣布失效 14 件，為“雙基強化、三治融合”改革提供了政府主導、行政規范依據與“減負松綁”、堅持依法治理、系統治理、綜合治理、源頭治理提供了保障。

4、夯實社會和諧、平安建設的社會基礎。基層政權建設方面，強化鄉鎮街道、基層政府行政執行、為民服務、議事協商、應急管理、平安建設的“五個能力”建設。基層群眾性自治組織建設方面，大力實施“法治為本、德潤民心”的基礎工程，以規范化建設、自治機制、組織動員能力、優化服格局、細化實化法治建設與思想道德建設為中心環節，著力加強以黨建為引領的村 (居) 委員會組織建設，以打造“磁鐵支部”為基點，為自治法治德治融合提供政治保證，加快提升基層治理體系和能力現代化。綜治中心建設方面，推動市域社會治理現代化試點和市鄉村三級綜治中心規范化建設工作。維護社會穩定、平安建設方面，公檢法機關僅僅依靠人民群眾支持，依法嚴厲懲治嚴重刑事犯罪;突發事件應對機制不斷建立健全，推動《宜都市突發事件總體應急預案》修訂完善。2022 年刑事案件與治安案件與 2018 年基本持平;155個村(居) 調解組織覆蓋率 100%，2022 年受理調解矛盾糾紛2837，比2018 年2411件上升17.67%;基層社區調解與化解鄰里糾紛，矛盾糾紛不出村的村 (組) 65 個，占全市村(組)42 %;三年來未發生重大突發事件;2022 年纏訪纏訴案件為9件，比2018 年下降 47.1%;進京訪進省訪大幅下降健全社會矛盾化解機制方面，扎實開展“我為群眾辦實事”建立健全信訪“局長包案”機制，推動解決各類信訪案件實質化解決，案件處理實效明顯提升。“五無社區 (無邪、毒、黑、腐賭)”81 個，占 52%，人民群眾對平安建設的滿意度達到99.45%。

5、保障人民群眾高品質生活顯著提升。一方面，試點把提升人民群眾高品質生活作為檢驗成效的標準，不斷滿足人民群眾對民主、法治、公平、安全、環境新要求新期待，把社會和諧平安建設、法治保障作為公共品服務當作“法福利”，使之更高效率更加均等地提供“法福利”保障。另一方面，不斷滿足人民群眾對物質財富的需求。據統計，2022 年宜都人均 GDP 高達20余萬元，進入全國前五，居于湖北省首位;城鎮居民人均可支配收入 47942 元，農村居民人均可支配收入 28286 元，分別增長7.7%、8.6%，城鄉居民對改革與發展成果的獲得感幸福感安全感顯著提升;2022 年宜都入選中宣部全面建成小康社會“百城千縣萬村”推介名單，入選“2022 中國最具幸福感城市”候選名單。

6、助力對外更高水平開放的成效顯著提升。試點啟動之后，正值應對新冠疫情與經濟高質量發展、平安建設及試點工作四重壓力，市委市政府將貫徹落實中央關于雙循環戰略與推進基層治理體系有機結合，以“治理”成效為對外更高水平開放注入強大活力，構筑高水平對外開放新高地，在“走出去”“引進來”的過程中打好“外資、外貿、外聯、外包”整體戰，2022 年進出口總額達到 55.4 億元，同比增長 35%。

三、試點主要做法

(一) 夯實基層黨建基礎，筑牢基層治理堡壘

充分發揮黨組織“總攬全局、協調各方”的核心引領作用，把黨的政治優勢、理論優勢、制度優勢、密切聯系群眾優勢轉化為社會治理的強大效能，轉化為基層社會治理中各主體共同的實踐價值理念和公共精神，加速引領自治、法治、德治在融合中煥發“乘數效應”。其主要做法是:

1、黨建引領強化治理責任。創新把黨的領導落實到社會治理各方面全過程的新途徑，制定《宜都市黨建引領加強基層社會治理工作任務清單》，增強基層組織在社會治理中的政治領導力、思想引領力和社會號召力。深化街道管理體制改革，9 個市直部門向陸城街道下放事權 200 項，成立街道“大工委”和社區“大黨委”，市委書記擔任陸城街道“大工委”第一書記，市委常委人大、政協主要負責人擔任 11 個城市社區“大黨委”第一書記健全完善以黨組織為核心，政府職能部門、群團組織、轄區單位、社會組織、黨員群眾等“一核多元”的社會治理體系。

2、組織建強催生治理動力。實施基層黨建整市推進和黨組織、黨員“雙指數”管理，以“筑堡工程”為統領，融合開展“五強書記”(黨性強、服務強、帶富強、理事強、自律強)領航、“磁鐵支部”凝心、鄉村振興聚力三大行動;推廣水橋村“磁鐵支部”做法，集中整頓“軟弱渙散”黨組織，培育“磁鐵支部”100個、“五強書記”100 名。“磁鐵支部”典型經驗被《人民日報》、新華社和央視《新聞聯播》等主流媒體多次推介。按照“發展到哪里、群眾需要在哪里、支部就建在哪里”的原則，優化組織設置，解決治理難題，組建聯村黨委、片區黨委和旅游區黨委，夯實基層社會治理“紅色”根基。

3、網格支部延伸治理末梢。按照“支部建在網格上”的思路，在全市成立“網格支部”494 個，推動黨的力量和資源下沉，延伸治理末梢。建立網格共治微陣地，在農村集中居住點建設“支部微家”312 個，在城市小區建設“家十驛站”56個“紅色物業”10個。注重黨員干部示范引領作用，開展“雙報到、雙服務、雙報告、雙考核”活動，推動全市 98 家企事業單位黨組織到社區報到，6886 名黨員干部下沉到185 個小區認崗領責，建立小區“大支部”168 個，包聯 891個樓棟，組建樓棟黨小組 707 個，黨員常態化參與網格支部活動，提升網格治理活力。

(二)夯實群眾自治基礎，激活基層治理動能

通過構建特色自治制度、建立多元融合平臺、培育自治共治組織，探索基層社會治理中實現自我管理、自我教育、自我服務、自我提高的自治路徑，激活基層治理動能。

1、特色制度提升自治能力。全市 155 個(社區)結合實際修訂完善村規民約 (居民公約)，實行積分管理，對全市 11 萬余戶家庭建立文明誠信檔案，將文明守禮、誠實守信、遵紀守法等行為終身記錄應用。實施“百千萬”文明誠信家庭培育工程(在全市各村和社區層面培育 10000 個文明誠信戶，在各鄉鎮街道層面推出 1000 個示范戶，在市級層面選樹 100 個標兵戶)2020 年來，市級表彰文明誠信標兵家庭 332 戶，市鄉村三級文明誠信家庭達 9249戶。建立市鄉村三級聯合激勵約束機制，24個村將積分與集體股份制分紅掛鉤，131 個村居落實服務優先優惠、各級評優表彰、愛心超市物品兌換等 12 項受益優待和6項受限措施，讓守信者受益，讓失信者受限，使村規民約 (居民公約)成為務實管用“小憲法”。宜都家庭文明誠信檔案建設經驗被宜昌市作為特色項目，2022 年全宜昌市推廣。宜都家庭文明誠信檔案和誠信積分制先后被《新聞聯播》《學習強國》《光明 日報》及中新網等主流媒體宣傳報道。

2、融合平臺健全自治機制。完善村 居)務監督委員會運行和村 (居) 議事協調制度，形成“民事民提、民事民議、民事民決、民事民評”的自治機制。在“家十驛站”和“支部微家”實施“支部書記十居民組長十網格員十志愿服務十駐格警務”“五崗一體”末梢治理，實行每天一人值班、每周一次碰頭、每月一次活動工作機制，負責政策解讀宣傳、矛盾糾紛化解、社情民意分析和為民代辦服務等工作，把溫暖的公共服務送到群眾心坎上。在城市小區，推行“政府主動協調、建設單位主動作為物業企業主動服務、小區業主主動參與、推動物業服務管理標準化”“四主一化”物業管理，對 43 家物業服務企業開展信用評價，實施公益物業三年計劃，探索開展自助物業和托管物業。搭建社區、業委會、物業公司三方協商議事平臺，協調處理物業管理相關問題，實現需求在一線回應、問題在一線解決、服務在一線落地。

3、“三社聯動”用活社會組織。不斷推動社區、社會組織、專業社工“三社聯動”，培育和發展社工組織、行業商會、志愿服務隊伍等公益性、服務性、互助性社會組織參與社會治理，為群眾參與基層自治提供組織保障。建成市社會組織得化中心，8家社會組織入駐開展社會服務，組建鄉賢理事會、紅白理事會道德評議會、禁賭禁毒會、志愿服務隊等多類社會組織，全市社會組織達到 593 家，形成人人有責、人人盡責、人人享有的治理局面。東風社區 123 名老黨員、老干部、老模范組成鄉賢理事會，用老百姓的“法”，平老百姓的“事”，實現“矛盾糾紛不上訪、群眾找法不跑腿、基層治理不繞夸”良好局面。王家鎮積極培育以駐村干部、村組干部、老黨員和部分村民組成的“飛鳥”志愿服務隊，有效解決了偏遠山區群眾收發快遞的難題。市冬泳協會自發投入 5萬多元購買 60 多套救生設備，常年在長江、清江岸邊開展義務巡邏宣傳和緊急救援，救起落水群眾 20 多人。

(三)夯實法治惠民基礎，強化基層治理保障

大力弘揚良法善治的法治精神，緊緊圍繞法治惠民，健全公共法律服務體系、筑牢立體治安防控體系、加強法治文化建設，構建了具有宜都特色的全域法治實施配套體系。

1、公共法律服務普惠基層群眾。完善市鄉村三級公共法律服務體系，實行“一村一警(輔)”“一村一法律顧問”“一村一法治主任”制度，統籌村《社區) 治保會、社區民警和司法所干警隊伍資源，承擔矛盾糾紛調解、法制宣傳和為重大決策提供法律意見等專業工作。全市各法治村(社區) 主任自上任以來，共開展各類法治講座、專題輔導 150 余場次，干部群眾受教育人數達到 50000 余人;協助開展矛盾糾紛排查 200 起，化解重大疑難糾紛 11起，幫助申請法律援助 9件，為群眾挽回經濟損失 20萬元，在干群之間搭建了一座“連心橋”。建立市鄉村三級“法學法律工作者之家”，發展會員 632 人、團體會員5個，建立健全“重心下移、力量下沉”的法律服務工作機制，實現“只要有群眾的地方，就有法學會的聲音，就有法學會的工作覆蓋”，讓每一名群眾都能享受到家門口的法律服務。

2、立體治安防控保障公共安全。按照“1十5 N”工作思路，規范市鄉村三級綜治《網格) 中心，實體化建設、實戰化運行，實現綜治協調、網格管理、法律服務、矛盾調處、信訪辦理、應急指揮等工作統籌，讓群眾反映訴求、解決矛盾“只跑一地，只進一門”。建立“情指勤輿”一體化運行機制，實現信息聯網、矛盾聯調、治安聯防、平安聯創。推行“1 N”務模式，在鬧市街頭和偏遠山區分別設立“密防快”警務服務站村級中心警務站，增強治安防控力量。建立“警格對接”機制，引導社會力量和公眾參與治安防控，形成警民聯防、專群結合的立體化社會治安防控體系。組建“聯合專業調解委員會”，融合專職調解員和相關領域專家推動形成“1 6”多元協調共治模式，實現“專業的問題專家管、大家的事情大家判”。建成“宜都市心理健康服務及指導中心”及分中心，在 124 個村 (社區)和 42 所學校建立心理咨詢室，筑牢社會治理現代化“心防工程”。

3、法治文化建設增強全民信仰。實施“法安天下、德潤人心”宜都工程，制定出臺《全面推進法治宜都建設實施意見》《法治宜都建設總體規劃》和三年行動計劃，積極推動市鄉村法治文化建設。創新法治教育方式，聚焦關鍵少數，實行領導干部任前考法和任中述法制度，養成領導干部在法治軌道上用權習慣。堅持特色化培育，打造“崇法善治”文化、“一十百千”工程、“黨定向、法安村、文潤家”等法治創建品牌，提升法治文化滲透力和感召力。全市先后涌現出3個“全國民主法治示范村”和11個省級法治文化示范點，“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的濃厚氛圍初步形成。

(四) 夯實德治潤化基礎，凝聚基層治理合力

充分發揮德治對基層群眾內化于心、外化于形的潤化作用，不斷凝聚基層治理合力。

1、教育示范推動育德于心。開設市鄉村三級“道德與法治”講堂，把習近平新時代中國特色社會主義思想、習近平法治思想、社會主義核心價值觀和中華優秀傳統文化等作為基本內容，組建道德法治宣講團，通過定期宣講提升群眾思想政治和道德法治素質，引導群眾聽黨話、感黨恩、跟黨走。定期開展道德模范評選，建立道德模范關愛禮遇機制，為道德模范提供節慶禮遇、道德信貸等“五項禮遇”和生產生活、教育醫療等“八項幫扶”每年高規格舉辦道德模范致禮活動，將道德模范宣傳融入公益廣告、城市景觀，被評為“中國好人”的道德模范 7名，“荊楚楷模”11名，全市涌現“模典型”243名。

2、文明實踐推動成德于行。推進市鄉村三級新時代文明實踐陣地、活動全覆蓋，精準對接群眾需求，形成“六圈四節四帶”(“宜教、便民、文體、科技、衛健、法律”六個志愿服務圈，“春和風尚節、夏韻藝術節、秋思讀書節、冬藝健身節”四季文化節，“鄰蘇風華”“福美鄉韻”“百里花紅”“綠色生活”四條新文明示范帶) 工作路徑。開展最美志愿者評選活動，全市志愿服務隊達到 455 個，注冊志愿者達9 萬人，開展新時代文明實踐活動 14000 多場次，以先進文化引領群眾、美化鄉風。開展文明創建活動，創成全國文明城市、全國衛生城市，表彰“十星”級文明戶3 萬多戶，厚植社會治理的道德底蘊。2020 年元月，宜都普通市民禮讓消防車“45 度讓路法”在人民網、中央電視臺相繼播出，閱讀量達 1億人次。

3、家風傳承推動弘德于常。立足地域特色，以“圍爐夜話新家風”為主題，提煉出“勤、孝、凈、誠、和”“五美文化”開展“家譜傳福、家訓積福、家規惜福、家顏亮福”“四福”新家風活動。五眼泉鎮出臺 5條禮遇“五美之星”政策，評選出鎮村級“五美之星”983 名，征集家訓 131 條，連續舉辦三屆家風文化節，出版《時光深處好家風》《五美德耀五眼泉》等讀本，發放“五美之星”惠農貸 409 萬元，以家庭“小氣候”溫潤社會“大環境”，推動新家風文化轉化為治理效能，實現鄉風文明程度和村民文化素養“雙提升”。先后涌現響水洞、雞頭山 2個“全國文明村”和五眼泉“全國文明鄉 (鎮)”。

(五)夯實智慧服務基礎，提升基層治理效能

加快城市大腦建設，強化數據資源采集應用，以技術手段的運用支撐基層治理隊伍工作能力和效率的提升。

1、建設城市大腦。以“大全、小腦強、神經靈”為原則，加快建設“1 2 3 4”數據管理運營平臺，整體鑄造城市大腦數字底座，形成“數智化”支撐體系和“三融五跨”應用體系，通過開發與運維服務、組織保障與機制、標準規范與安全三大保障，服務城市治理、民生服務、產業帶動和數字平安，構建起城市全生命周期管理“神經元系統”，推進治理體系和治理能力現代化。

2、強化數據連通。在城市“大腦”框架內，加強與部門“小腦”的業務數據應用對接，利用大數據手段，了解民情民意，開展社會治理分析、問題解決、決策指揮、密防快反等工作，實現“據多跑路、群眾少跑腿”。深化“網格化十大數據”社會治理創新，開發“宜都一家親”公共服務平臺 (手機 APP)和基層治理智能化管理后臺(PC端)，打破部門壁和信息孤島，實現“一標三實”、戶籍數據、職能部門業務數據互聯互通，該平臺用戶已達136057人，發布信息 2.8 萬余條，受理群眾需求 6297 件次(其中“互助問答”3293 件次，“12345 熱線”391件次)，群眾滿意率達 98.5%。同時主動對接疫情防控工作，開設疫情防控專欄，開通在外人員返鄉自主申報入口，實現返鄉人員統計及重點人員管控平臺管理。

3、推進智能應用。強化數據運用，打造特色應用場景，形成車共體、雪亮工程、智慧醫療、宜都一家親、12345 熱線“情指勤輿”一體化等一大批應用平臺，實現大數據應用閉環服務城市管理的車共體、雪亮工程，整合 40 多個停車場資源共享車位達 7千余個，實現分時共享，費用共攤;通過“雪亮工程”9074 個視頻探頭的“建聯管用”，實時開展網上巡查，及時發現風險隱患，開展社會風險研判和預弊，實現“一屏觀全域一網管全城”;12345 熱線平臺，7X24 小時實時互動和全天候在線服務，群眾咨詢、訴求及時解答，滿意率達 99.27%。(供稿：中南財經政法大學專題調研組)

《中國實踐參考》專題策劃：秦前松