摘 要：近年來,我國浙江舟山、山西平遙、四川合江在探索農村社區網格化治理方面創造了多樣化的形式并成效顯著。三地創新的不同形式的相同點在于:問題倒逼型實踐創新、具備較為完善的政策供給體系、依靠多元主體合力推動。運用權力結構劃分法,它們分別屬于下沉型、融合型、嵌入型三種不同的創新模式。通過比較發現,我國農村社區網格化治理存在黨建引領農村社區治理能力有待提升、官僚科層組織內目標分化、城市化傾向突出、本土實踐創新與既有法律制度銜接不夠等突出問題。為此,需要在加強農村黨組織和基層政權建設、整合職能部門資源、尊重農村社區的鄉土性、實現禮治秩序與法治秩序的有序整合等方面努力,以提升網格化在農村社區治理中的運行績效。

農村社區是推進國家治理體系與治理能力現代化的基礎環節、薄弱環節,是實現農村公共服務供給與模式創新的重要載體。自黨的十六屆六中全會首次提出“積極推進農村社區建設”[1]到黨的十九屆四中全會進一步提出“健全社區管理和服務機制,推行網格化管理和服務,發揮群團組織、社會組織作用,發揮行業協會商會自律功能,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動,夯實基層社會治理基礎”[2]的目標要求以來,我國農村社區治理成效顯著。然而,鄉村社會治理的邏輯在不斷變化,村民參與村莊治理由間接到直接的轉變、治理模式由“管控”到“三治”結合的轉變、國家與鄉村的治理關系從“汲取”到“給予”的轉變,倒逼傳統的鄉村治理范式做出調試,要求提供更加完備、優質的公共服務以回應民眾更多的需求。農村社區網格化治理是疏解鄉村社會治理困境的重要舉措。

目前對農村社區網格化治理所形成的個案研究較多,多案例跨區域比較研究則相對較少,加之我國農村區域面積廣大、地區之間經濟社會發展差異大,個案的典型性和代表性往往個性明顯,共性不足,而羅伯特·K.殷認為,多案例研究“與個案研究相比,結論更具說服力”[3]191。基于此,本文采用多案例比較研究法,運用政治學權力結構劃分法,對浙江舟山、山西平遙及四川合江三地的農村社區網格化治理的本土實踐進行分析比較、經驗總結、分析不足、提出建議,為農村社區網格化治理的改進或模式創新提供參考。

一、鄉村社會治理的模式變遷與現實挑戰

(一)“社區”概念的辨析及研究對象的確定

概念是理論邏輯的起點。 “社區”已經成為學術交流、實踐創新中使用頻繁但理解又不盡相同的的術語之一。據美國華裔學者楊慶堏1981年的研究與統計,有關“社區”的定義多達140多種。[4]30-31“社區”這一概念進入社會學視野可以追溯到1887年德國古典社會學家斐迪南·滕尼斯《社區與社會》(Gemeinschaft und Gesellchaft ),德文翻譯成英文為“Community and Society”,再譯成中文為“社區”、“共同體”和“社會”,至于兩者的區別,滕尼斯作了這樣的界定:“關系本身即結合,或者被理解為一種生機勃勃的有機體,這就是‘共同體’的本質;或者被理解為一種機械的聚合和人工制品,這就是‘社會’的概念。……人們在共同體里與同伙一起,從出生之時起,就休戚與共、同甘共苦。人們走進社會就如同走進他鄉異國。”[5]53-54按照滕尼斯的觀點,社區是“持久的和真正的共同生活”,社區被理解為那些有著相同價值取向、人口同質性較強的社會共同體,體現的是一種親密無間、守望相助、服從權威且具有共同信仰和共同風俗習慣的人際關系,它不是社會分工的結果,而是由傳統的血緣、地緣和文化等自然因素造成的,其外延主要限于傳統的鄉村社區。而“社會”“只不過是一種暫時的和表面的共同生活”。

1935年,我國著名的社會學家吳文藻在《現代社區實地研究的意義和功能》中認為,“社區”是“一地人民實際生活的表詞,有物質的基礎,可以觀察,社區至少包括人民、人民所居住的地域以及人民生活的方式或文化這三個要素。中國早期的社區研究基本上承襲了芝加哥學派的人文區位學傳統。隨著實踐的發展和理論研究的深入,人們以社會、團體、村莊、單位、政府、財產等為重要參照基點對社區進行了較為清晰的界定。顯然,對社區進行分類非本文所要探討的核心問題,但由于研究問題的需要,仍然在此作簡要說明。按照城市化進程和人口結構兩個維度對社區進行劃分,可以分為農村社區、過渡社區、城市社區三種類型,而農村社區包括農村村落、新型農村社區、農村社區。農村社區又稱為鄉村社區,是相對于過渡社區、城市社區而言的,是指聚居在一定范圍內的農民在農業生產方式基礎上所組成的社會生活共同體。[6]147而本文所探討的鄉村社區正好涵蓋農村村落、新型農村社區、農村社區這三類。

(二)鄉村社區社會治理的模式變遷

國家與社會的關系問題始終是政治學探討的核心議題之一,國家與社會關系的變革與調試映射在農村基層社會體現著鄉村秩序的變革與重塑。圍繞國家與社會關系的變革及其特點,鄉村社區治理模式的變遷大致可以分為四個階段:一是建國初期的“鄉村并立”模式,體現為國家對農村控制的延伸。建國初期,穩固政權、恢復秩序成為共產黨的首要政治任務,土地改革在全國范圍內的推行,實現了國家政權在農村的穩定。1950年頒布的《鄉(行政村)人民政府組織通則》確認行政村和鄉同為一級地方政權機關,受蘇聯經驗的影響,形成了“鄉村并立”[7]19模式,農村實行黨的一元化領導,鄉紳主導下的自治村逐漸轉變為政府主導下的基層治理單元,村民互助供給社區服務,進而穩固了政權,農村經濟社會得以發展。二是人民公社時期的“政社合一”模式,體現為國家全能主義。1958年人民公社體制的建立,實現了國家權力與農村社會關系的重構,作為一種全能主義治理結構,基層政權組織與集體經濟組織集于一身,生產大隊作為人民公社的執行組織,分管工、農、商、學、兵,生產隊組織農民統一生產、統一分配、統一思想,甚至一度還統一消費,公社組織成為集體政治活動與經濟活動的組織平臺。這一時期社區公共服務供給以“農民集體為供給主體、通過集體提留與一平二調的籌資渠道”[8]15來實現。通過人民公社組織實現了國家權力對鄉村社會全面地、直接地控制,國家組織動員與整合鄉村社會的能力空前提高。三是以家庭聯產承包責任制為基礎,村民自治組織為依托的社區服務模式。人民公社體制的瓦解與家庭聯產承包責任制的實施,農民生產的積極性得以大幅度提高。面對農村公共產品供給缺位、基礎設施得不到有效維護、社會治安差等狀況,及時組織成立了村民自治組織,通過村民自治組織提供公共服務,但又由于集體經濟基礎薄弱和市場經濟體制的確立,農村社區公共服務逐漸從集體化主導供給轉向以集體供給為基礎、村民分散供給和市場供給相結合的階段。四是國家從資源提取向資源輸入、提質增效并存轉變的社區服務模式。進入新世紀以來,城鄉統籌發展、農業稅費改革、社會主義新農村建設的啟動、新型農村合作醫療制度的頒布、大學生村官等相關改革政策的實施,鄉村治理方式從以前的國家資源提取向資源輸入的轉變,村民自治作為一種基本政治制度得以確立并發揮有效作用,全新的鄉村治理模式出現。黨的十八大以來,精準扶貧“六個精準”的實施,貧困群體得到了關愛、村集體經濟得到了增強、農村社區公共服務供給得到了極大改善。鄉村振興戰略的啟動,實現了三農政策從城鄉統籌到城鄉融合的升級,農村社區公共服務進入提質增效階段。

(三)農村社區服務模式面臨的挑戰與網格化治理的契合

近年來,隨著農業現代化、新型城鎮化以及工業信息化的快速發展,我國鄉村經濟利益關系格局、社會秩序結構、人們的思想觀念等發生了深刻變化,作為農村社區事務管理和服務的村委會與新近建立的農村社區服務站,在滿足村民對美好生活的向往以及與之相匹配的優質公共服務的供給上面臨著嚴峻的挑戰,而網格化治理是疏解基層鄉村社會治理困境的重要舉措。

首先,長期以來農村社區服務供給體現為行政主導資源配置,社會資源和市場資源相對缺乏且未有效整合。進入新世紀以來,黨和國家加大了對農村社區公共資源的投入力度,農村社區公共服務供給數量、質量明顯提升,但是由于對村民需求偏好表達的尊重不足、對社會資源、市場資源的系統整合相對缺乏,這種公共服務的供給更多體現為行政一元主導。而農村網格化治理則依托信息管理系統將分散的人力、物力、財力進行資源整合與合理調配,體現了社會治理平臺的一體化優勢,能夠較好地回應社區民眾對公共服務的需求;其次,農村社區服務對象異質化及其需求碎片化的挑戰。農村生產力的發展、村民生活水平的提高,村民對公共服務的需求呈現出增多且多樣化的趨勢,加之,資本下鄉等的存在,村民的異質性增多,如何滿足多元化且異質性的公共服務需求,使得傳統農村社區公共服務的供給顯得力不從心。而農村網格化治理將城市居民與農村居民的社會治理與服務提到相等的位置,不再受到戶籍與身份的限制,網格化治理模式對推動城鄉社會的公平公正發展起到巨大的作用。最后,“數字化”服務與“數字鴻溝”并存的挑戰。大數據的發展、區塊鏈的出現,為農村社區公共服務的供給尤其是實現對人、才、物的整合提供了技術支撐,通過“數字 技術”的整合,供給效率得以提高,回應性明顯增強,同時,由于新媒體、自媒體的增多,人際“線上”互動增強、信息傳播速度更快,人人都是“發言人”,對農村社區公共服務的及時性、有效性、安全性等提出了更大沖擊和考驗。而依托信息管理系統而建立的農村社區服務體系則可以消弭城鄉分治而形成的“數字鴻溝”。正是因此,網格化管理在農村社區得以推廣。

二、農村網格化治理的本土實踐——三個典型案例分析

2007年,浙江舟山通過“網格化管理,組團式服務”將城市網格化管理的實踐經驗推廣到農村。隨后各地結合經濟社會發展條件進行了積極的探索,形成了諸多值得經驗總結的地方模式,其中浙江舟山、山西平遙、四川合江成為比較典型的地方創新模式。

(一)浙江舟山:“網格化管理,組團式服務”模式

2007年底,浙江舟山為解決農村社區管理與農村社區公共服務分割的矛盾,滿足公共服務需求多元化,解決農村居民矛盾糾紛多樣化以及有效激活基層社會治理的活力,在轄區內的桃花鎮新社區開展網格化試點,將全鎮6000余戶居民,按照150戶左右的居民為一個網格單元,建立數據信息管理平臺,將居民的住房、土地承包、醫療、教育、就業等納入其中并實時進行更新。每個網格單位由1名鎮機關公職人員、1名社區黨員、1名醫護人員、1名教師組成一支管理服務團隊,具體包括專業特長、崗位職責、服務內容、聯系方式等。由此,形成了40個網格單元,對以鄉鎮下轄的新漁村社區為基礎的6000余戶住戶全部納入了管理信息系統。通過實施“網格化”定位、推行“組團式”服務、開展主動式服務、實施信息化管理、組織常態化巡邏等,有效地整合了各類社區服務資源,形成了多方參與的服務供給機制,推動了傳統的社區管理向社區服務的轉變。桃花鎮網格化管理成效顯著,民眾反響良好,2008年初,舟山市在全市推廣“網格化管理,組團式服務”模式,形成了“黨政主導、社會協同、公眾參與、上下聯動”[9]211的基層社會治理格局。

(二)山西平遙:“四級網格化”管理模式

平遙古城為中國重要的歷史文化名城,旅游業是平遙縣的支柱產業。為了積極營造良好的旅游環境、健康文明的招商環境、良好的宜居環境、風清氣正的政治生態環境,2011年開始,由縣政府辦牽頭、鄉鎮及相關單位組織實施,在全縣范圍內實施“四級網格化”管理模式。“四級網格”即一級網格——縣級網格(縣級社會管理服務中心)、二級網格——鄉鎮(街辦)網格、三級網格——即行政村(社區居委會)網格、四級網格——基礎網格。每一級網格涉及組織單位、主要負責人、主要職責等,分工明確,比如“基礎網格”以行政村(社區居委會)所轄范圍為基礎,根據人口數量、空間布局、道路走向、工作量等確定網格規模。基礎網格設立網格長和監督員。各鄉鎮及相關職能部門按照工作職責、服務內容、服務方式等將黨建組織、社會事務、公共服務、依法行政、安全穩定、應急管理、社情民意共7大類61項信息進行逐級匯總,所形成的最終數據庫全部匯入縣社會管理網格化系統數據處理中心。同時,依托“四級網格”建設“五大平臺”即輿情處理平臺、民生服務平臺、旅游環境平臺、安全監管平臺、治安管理平臺,重點解決了基層普通群眾普遍關心、關注的熱點、難點問題。通過“四級網格”模式的打造,把管理、服務、自治納入網格中,實現了信息采集、案卷建立、任務派遣、任務處理、處理反饋、核查結案和綜合評價“七步”工作流程。通過“四級網格化”模式的打造,為基層民眾提供了周全、有效的信息服務便民平臺和社會管理平臺,村民、居民對基層政府服務的滿意度大幅度提升。運行以來,全縣累計受理社會管理網格化事件21619件,辦結 20780 件,辦結率達 96%。[10]2

(三)四川合江:“1551”網格化工作模式

合江地處川渝黔結合部,地形地貌復雜,所轄鄉鎮多、農村人口基數大、城市人口增長迅速,財政支出壓力大、維穩難度大。不斷提升群眾安全感、幸福感、滿意度是合江縣社會綜合治理的目標。2017年以來,合江縣立足自身實際,結合現有條件,不斷探索,總結出了“1551”網格化工作模式。“1”,完善一個整合,由縣政法委牽頭,整合縣公安、市場監管、農業農村、人社等部門相關工作,形成基層網格員、駐村輔警、食品安全協管員、農產品質量安全協管員及社保員“五員合一”的工作格局,改變了過去單一、分散的基層條塊工作模式,實現工作職能的大整合。“5”,創新五項舉措,創新實施“一卡”“一信箱”“互諾”“互評”“雙重考核”等五項網格化工作舉措,不斷提升全縣網格化服務管理工作水平。“一卡”即亮明網格員身份的服務卡,“一信箱”即網格化服務信箱,“互諾”“互評”即村兩委與村民之間的相互承諾,相互評價。“雙重考核”即縣網管中心綜合四個職能部門的工作情況進行第一次工作考核,鄉鎮結合第一次考核結果和后備干部日常工作情況進行第二次考核,真正實現了縣、鄉兩級對網格化工作的協同管理。“5”,嚴格五項要求,由縣政法委牽頭,針對網格化工作實際,出臺《合江縣網格員工作細則》,提出“三勤兩快”五項工作要求。“三勤”即腿勤、口勤、手勤。“兩快”即信息快、響應快。通過“五員合一”工作整合,增強了網格化工作保障和網格員工作積極性,吸引了更多有知識的年輕人投入到網格化工作中,提升了網格化工作的質量。“1”,一個目標,提升群眾安全感、幸福感、滿意度,實現平安合江建設的目標。2019年第三季度,全縣對網格員的知曉度和服務滿意度從62.7%上升到69.8%,短時間內提高了7.1個百分點。截止11月,全縣“一卡一信箱”試點村(社區)共安裝網格化信箱2萬余個,通過信箱收到群眾來信548件,解決群眾訴求500余個。“互諾”、“互評”試點工作村(社區)共承諾社會治理事項108件。試點村(社區)矛盾糾紛同比下降12%,信訪量同比下降9%1,全縣網格化服務管理工作得到了群眾的進一步認可。

三、多維比較:農村網格化治理本土實踐模式的異同

浙江舟山、山西平遙、四川合江三地的農村網格化治理本土實踐的創新,既是對國家網格化管理政策的落實,也是地方“因地制宜”進行的有益探索,為其他地區進行網格化治理模式的創新提供了豐富的經驗。同時,也因為多維度的觀察與思考、比較與分析,發現典型性更加突出,但是個性寓于共性之中,沒有離開共性的個性。現就三種實踐模式進行比較(詳見表1)。

(一)共性

三個典型各自特色鮮明,但是在實踐動因、政策供給和推動力量三個方面都存在明顯的共性,具體表現為以下三個方面:

其一,問題倒逼實踐創新。從實踐動因看,三種本土實踐均是地方社會矛盾倒逼的產物。浙江舟山傳統社區管理模式滯后,新型社區服務供給不足,社區管理與社區服務存在嚴重的分割,基層干部工作方式陳舊,農村居民主體多元對公共服務的需求呈現多樣化。山西平遙作為中國歷史文化古城的所在地,旅游資源稟賦好,但是由于各種不良社會因素的存在,影響了平遙古城旅游品牌的美譽度、知名度,地方政府為了積極營造良好的旅游治安環境、人居環境和對外招商引資環境等,形成了以古城及周邊農村為網格化治理的先行試點,通過試點取得成功后在縣域內全面推廣。四川合江為三省交接地帶,農村人口居住相對分散,農村人口基數大、流動性高與空心村并存的局面,基層維穩投入力度大與預期效果落差大,如何對相對分散的農村片區進行精細化治理,減少社會治安案件的發生,營造良好的人居環境,成為迫切需要解決的問題。因此,這三個本土實踐模式的創新動力均來自于社會矛盾的倒逼。

表1 農村網格化治理本土實踐模式的多維比較

其二,政策供給相對完善。完善的政策供給體系是農村網格化治理取得實效的關鍵。通過對三個典型案例的分析發現,它們都形成了較為完善的制度供給體系。通常的做法是由一個核心性的黨政部門來牽頭,并在縣、鄉或村成立相對穩定的網格化管理部門,如山西平遙在縣公安局內部專門成立縣級社會管理服務中心,并配備專職的人員進行統籌管理,確保網格化治理在縣級層面有頂層設計,縣鄉之間能夠順利銜接,村級層面能夠有具體落實。該部門對網格化建設提出指導性意見,并負責全轄區范圍內網格化服務的統籌、協調,對系統進行管護,同時,對鄉鎮、行政村的網格化管理進行人員(網格長、網格員)選聘、職責定位、考核評估及監督管理等作出明晰的規定,此外,還保持上下“條”的聯動,相關部門“塊”的協同。三地均出臺了推進農村社會網格化管理創新試點工作實施方案、人員評聘標準、網格化考核標準、獎懲舉措等。

其三,多主體共建共治共享。基層政府是民眾表達政治訴求最直接的渠道,它的活動最直接地影響著公民生活的方方面面。做好基層民主建設,就需要民眾廣泛地參與地方社會公共事務的治理,以此提高公眾的民主意識,培養公眾的參與技能。[11]60外部環境的壓力、內部管理引發的危機以及現代公民權利意識的增強推動著基層政府的職能轉變,轉變的目的就是提供更好的公共服務,基本趨勢是基層政府積極吸納各種社會力量參與地方公共事務的管理,轉變政府的工作方式和范圍。事實上,地方在實施網格化管理的過程中除了黨政主導之外,還與縣鄉相關職能部門(單位)產生廣泛的協同。除了注重科層制內部的有效分工與合作,也注重對社會其他群體如律師、退休干部、教師、鄉村醫生、農業技術員等知識精英、政治精英、技術精英的吸納與整合,通過多主體參與及有效分工,發揮各自專業優勢,共同建設網格,提供并滿足轄區民眾各類公共服務需求,進而提升群眾的安全感、幸福感、滿意度,最終達到和諧、有序的治理目標。從多地網格化治理的實踐看,實現農村社區共建共治共享已經成為網格化治理的目標,黨政領導和社會力量的有序參與成為網格化有效治理的關鍵,這已逐漸成為社會共識。

(二)差異

這三種網格化治理的本土實踐模式雖然具備一些共同特質,但是仔細考究也存在諸多差異,比如實踐動因、產生時間、牽頭部門、推動方式等。在類型劃分上,常見的有功能分類法和制度劃分法,其中制度劃分法有助于對不同的網格化治理的本土實踐模式進行歸類、比較。筆者在此采用權力結構劃分法,即以網格化管理的權力結構為比較基點,以是否改變權力結構以及改變的方式為判斷依據,將這三種實踐模式分為三種類型:

其一,下沉型。浙江舟山的“網格化管理,組團式服務”模式。該“網格化”以“尊重差異、方便管理、促進發展”為原則,以家庭為基本單位,將鄉鎮所轄的區域依據空間大小、人口多少、分布特點、群眾生產生活習慣等劃分為若干治理單元,以便黨政的管理服務職能覆蓋網絡,為“組團式服務”提供便利。服務隊由鄉鎮黨政主要干部牽頭,以社區干部、網格小組組長、轄區民警為骨干,輔以教師、醫生、退休干部等各方面的人才組成,通過構建服務團隊滿足社區居民對各方面服務的需求。通過整合并下沉“條塊”的各種公共服務資源,形成一個“服務壓縮包”,通過建立數據庫,實施信息化管理,居民家庭信息、組團式服務清單在平臺內實現交互,居民家庭通過數據化的信息管理系統進行“點菜”,服務團成員根據專業特長、負責范圍進行回應。此外,由黨員帶領的網格小組,確定每周有三日為“走訪日”,對社區居民進行走訪,了解并回應最新需求。各網格每月召開一次網格工作會議,總結工作成效與得失,進而借助“服務團”以專業化的、組合性的服務解決社區居民的服務需求。

其二,融合型。山西平遙的“四級網格”管理模式。通過打造“四級網格”,建立以“人、地、物、事、組織”為核心的基礎信息數據庫,把自治、服務、管理融入網格中。在“四級網格”的鄉鎮層面,成立鄉鎮社會管理服務中心,1名副職為主任,派出所長為副主任,同時吸收民警、勞保、計生、環衛、醫療、民政、司法等站所人員為兼職網格助理人員,根據人員專長進行職責劃分,同時,又保證服務的整體性。網格長的設置體現為與鄉土的融合,網格長采取村民直選、一事一議的形式進行選聘,村民小組長、老黨員、村民代表和有威信、有能力的群眾和大學生村官均可成為網格長的候選人,這些人員大多數本身就生活在村子中,長期居住在該網格區域,地熟、人熟、情況熟,可以24小時開展工作。此外,還結合人口大縣、旅游大縣的特色,整合公安、政府辦、旅游局、安監局、公安局五大部門,分別建立輿情處理平臺、民生服務平臺、旅游環境平臺、安全監管平臺、治安管理平臺,重點解決群眾關心、關注的熱點、難點問題,積極營造和諧穩定的社會發展環境。山西平遙一開始就是按照“三大機構”統籌、“四級網格”承載、“五大平臺” 對接、“六大體系”建設的總體思路,從實踐模式和成效看,具有融合性色彩,即把網格化建設融入到社會建設治理體系中進行統籌。

其三,嵌入型。四川合江“1551”網格化工作模式。“嵌入”原本是指將比較小的東西放在較大東西的卡槽內,該處是指將網格化管理插入在行政村的村級管理中。該模式打造的主要目的是為平安合江、法治合江建設服務,由縣政法委牽頭,縣級相關職能部門,形成“五員合一”的工作格局。實施“一卡”“一信箱”“互諾”“互評”“雙重考核”等五項網格化工作舉措。提出“三勤兩快”五項工作要求,其中“三勤”即腿勤、口勤、手勤,“兩快”即信息快、響應快。通過對該模式的研究發現,該模式較為重視網格員在農村社區治理中作用的發揮以及考核,比如要求網格員加強轄區走訪,做到“一日雙巡”、“一周全巡”,實現轄區走訪全覆蓋。同時,加強政策宣傳,調處矛盾糾紛,每日打卡完成工作臺賬。要求網格員及時發現各類隱患信息、及時回應群眾訴求、及時現場處理轄區內的群眾矛盾,對重大復雜不能解決的事件要及時上報。網格員來自所在的行政村,網格員與村兩委的工作是一種協作關系,網格員的評聘、選拔、考核、培訓、晉升等直接與縣、鄉直屬管理部門對接。因此,該種網格化治理模式在基層權力結構中更多呈現“嵌入性”的特點。

四、突出問題:農村網格化治理本土實踐中的制約因素

網格化治理實踐興起于北京,隨后在東部沿海地區及其他發達城市得到廣泛實踐,這幾年逐漸“嫁接”到農村社區。但由于農村社區環境異質于城市社區,使得這種“嫁接”還有諸多問題亟待解決。

(一)黨建引領農村社區網格化治理本土實踐的能力有待提升

黨建引領農村社區發展是新時代賦予農村黨建的重要使命。黨建引領主要體現為思想引領、目標引領、素質引領、作風引領、方法引領和典型引領。農村黨支部是農村脫貧攻堅、鄉村振興的領導核心、戰斗堡壘,農村黨支部建設直接影響農村經濟社會的發展。筆者在調查中發現,經濟發展較快、社會和諧穩定、村干部多屆連選連任的村,黨支部的凝聚力、戰斗力都比較強,領導核心、戰斗堡壘作用發揮得比較好,為推進網格化治理發揮了重要的組織領導支撐作用。例如,四川合江望龍鎮的望龍村“真龍柚”產業發展的就很好,盡管因為土地流轉、產品銷售等存在一些矛盾,但是網格員在村干部的大力協助下,許多因產業發展而產生的鄰里矛盾、因企業規模經營產生的利益沖突得以有效化解;真龍鎮瓦房村選派年輕的網格員對“一卡一信箱”村民所反映的問題進行收集、整理、備案,與村干部及時溝通,為村兩委決策提供了重要依據。相反,在部分已經實施網格化治理但成效不佳的行政村,黨建引領農村社區發展能力的弱化、虛化,引發了村內諸多問題,最為典型的是網格長、網格員即便發現了工作中的問題,但是因為村黨支部能力弱化而使得部分農村社會事務無人管無人問,繼而也嚴重影響了網格化工作的開展及成效。近年來,農村“空心化”引發的人口外流與“資本下鄉”引發的人口回流并存,惠農政策的增多與農民權利意識的覺醒以及因經濟發展而產生的貧富差距的持續擴大等,使得農村社會治安管理的難度增加,需要不斷地回應這種新情況、新問題。此外,涉及農村治安穩定的一些偷盜、賭博、打架斗毆等事件時有發生,使得民眾對村兩委的社會安全管理與服務期望更高。

(二)官僚科層組織內的目標的分化

農村網格化作為國家在基層社會治理實踐的一種方式、一種管理技術,這種治理實踐在于以縱橫交錯的“網”將相關治理主體、對象納入其中的“格”,其初衷在于整合各部門資源,加強各部門的協作,通過協同共治來達到對農村社區的管理與服務的統一。但實際的情況是,各種網格比如組織、政法、消防、民政等都有,在村級層面出現了交織重疊:一方面存在重復建設造成經費使用效率低下的情況;另一方面缺乏整合,導致很多網格“虛化”,并未能發揮應有的作用。部門之間整合難度大,除了縣政府辦、組織部、政法委等實權部門有可能實現部門整合外,其他部門若缺乏強有力的領導去推動,幾乎整合不了。整合需要政治、經濟資源。實際上,在官僚科層組織結構內部,一個部門要對另外一個部門的資源進行整合,就需要賦予更加權威的力量來推動,通常是上級部門。然而,由于各個職能部門既有“條”賦予的特殊職能優勢,又有縣域內“塊”的全盤統一資源,因此,就會形成一定的“權力的文化網絡”。米勒曾指出科層組織存在橫向困境和縱向困境。所謂的橫向困境就是專業化導致的部門和小組織之間的職能鴻溝。部門細化是組織發展的必然結果,而部門分化導致的直接后果就是部門越多,組織沖突越多,效率越低。網格化設置的動因之一就是為了破解這種“條塊分割”的治理困境,但是由于不同部門組織目標的相對獨立以及本位主義的存在,使得網格化治理實踐中機構重復設置、財政投入資源使用效率低下、整合難度大的情況較為普遍存在。

(三)本土實踐創新與既有法律制度銜接不夠

目前在廣大農村地區開展的網格化治理實踐及機制的創新大多依賴于地方黨政出臺的文件,具體包括實施方案、信息采集辦法、人員選聘、工作考核細則等確保網格化治理能夠順利推進。這些各式各樣的文件與復雜多樣的實踐機制相伴而生,地域特色鮮明。各具特色的實踐模式,符合“因地制宜”的原則,但是,從國家治理的宏觀層面講,這些地方創新以及形成的政策體系尚未上升到制度層面,現有的制度規范還處于相對碎片化的狀態,缺乏一套能夠形成 “放之四海而皆準”的制度體系。如果說“問題倒逼”是網格化治理得以發生的社會背景,那么制度體系則會是網格化得以長久存在并持續發揮作用的保障。從各地的實踐探索中我們不難發現,網格化治理是誘致性制度變遷與強制性制度變遷綜合作用的結果,黨政領導和社會力量的有序參與成為網格化有效治理的關鍵。從實踐較早的浙江舟山、山西平遙等實踐模式看,均存在隨著黨政領導人的崗位變動、工作重點的轉移等會出現一定程度的“萎縮”“退化”。因此,要長久持續的推進農村網格化治理就需要形成一種穩定、健全的制度體系作為支撐,避免或減少“人走政息”的情況發生。

(四)農村社區網格化過程中城市化傾向突出

網格化管理方式起源于城市。城市網格化管理主要是為了應對城市人口流動性大、異質化程度高、社會群體利益復雜多樣,以樓宇為空間單位,人口分布集中但是個體大多屬于單位人,人際關系理性化較為突出。借助于較為發達的信息管理系統,實現了人防與技防的統一,管理與服務的融合。近年來,農村人口輸出增加,“空心化”不斷凸顯,但是以血緣關系為基礎的地緣關系仍然保持著較高的人員同質性,自然村落中仍然保持著較高的熟人關系網絡,處理事情的方式更多依賴于傳統的風俗習慣、村規民約。而撤村并組的大規模推進,使得傳統的自然村被合并或被分解到其他的村而形成行政村,試圖通過網格化的方式來提升行政村治理的成效,制度主義者往往強調制度的作用而忽視制度落地所需要的土壤。正因如此,農村社區的治理要體現國家治理的戰略意圖就不能忽視政策、制度以及實際治理所依托的具體社會環境。部分地區大規模地推進城市網格化治理并將其“嫁接”到農村地區,因為對農村治理特性把握的不足,使得“嫁接”后的治理模式存在水土不服,部分地區存在“空轉”的情況。目前,在打造服務型政府與行政部門目標多元化的背景下,因為權力的科層制、條塊分割的高度分化,使得技術治理的工具性變革不足以應對地方政府“本位主義”的行動邏輯和鄉土社會的行動邏輯。

五、農村網格化治理本土實踐再出發:治理機制創新是關鍵

毫無疑問,四川合江等地的豐富多彩的實踐探索,為其他地區推進網格化治理提供了諸多可資借鑒的經驗。但是,作為一項將持續推進的管理實踐,仍然需要在總結歷史經驗、立足現實的基礎上,對未來進一步的網格化本土實踐的“落地生根”做一些機制創新。

(一)加強基層政權建設,發揮黨建引領農村社區網格化治理的支撐作用

作為一種新興的管理方式,網格化治理要在農村地區“落地生根,開花結果”就需要依靠基礎網格中農村黨支部、村委會的作用,網格長、網格員發現問題、解決問題的堅強后盾是黨支部、村兩委。加強基層政權建設,發揮黨支部、村委會的戰斗力、凝聚力在農村社區網格化治理中的支撐作用是農村社會管理的關鍵。一是完善村黨組織領導村級治理體制機制。落實村級各類組織職能定位,建立健全以村兩委為核心組織的干部培育、選拔、任用與調離機制,優化內部組織結構,形成以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、農民合作組織和集體經濟組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充的村級組織體系。二是加強農村基層民主建設。基層民主是基層黨建的基石,通過建立制度、規范程序,整體配套,提升村級決策的科學化、民主化水平,依法建章立制,實現科學決策、民主管理和有效監督。建立村級財務公開與監督的約束機制,規范村兩委的組織運行與村干部行為,防止對公共利益的“侵蝕”。三是進一步提高矛盾化解能力。因土地流轉、婚喪嫁娶、金錢借貸等產生的矛盾在農村地區較為常見。農村基層組織包括村民調解組織要高度重視諸如此類矛盾糾紛的排查與防范工作,建立矛盾糾紛化解的預警與干預機制,善抓熱點、難點問題,及時處置和化解各種矛盾紛爭。四是進一步加強農村社會治安管理。建立村級治保組織,形成“兩會一隊”長效巡查機制。在村組道路、集貿市場、學校商店等重要據點以及農民自己院壩安裝視頻監控,形成“人防 技防”相結合的立體防控格局,減少相關治安案件的發生,確保農戶有一個相對安全的生產生活環境。

(二)整合各職能部門資源,增強網格化治理的協同性

從國家治理的角度講,網格化治理的目的在于破解國家科層組織內部無法與變動的外部社會相適應的矛盾,力圖實現權威整合,重建國家基層治理的秩序,夯實基層治理基礎。網格化治理的效能發揮很重要的一點在于要在定“格”的基礎上形成有效運行的“網”,在“格”與“網”之間真正實現部門資源的有效整合。為此需要進行這幾塊的整合,發揮協同治理作用:一是整合政府內部相關職能部門條塊間的行政資源,形成行政化的供給網絡。牽頭組織部門要對縣政府門戶網站、縣紀檢委、縣公共安全信息指揮中心、110指揮中心、縣行政服務中心等職能部門的數字化信息平臺進行優化、升級和整合,構建全縣統一的多功能的“大網格化” 綜合信息管理平臺,使各個職能部門的服務信息可以實現共享。二是完善各項工作機制,發揮網格長一崗多職的作用。網格長承擔著社會治安、矛盾化解、民政、計生、環境衛生等諸多的工作職能。健全網格長選聘、考核制度,加大從優秀農民工、退役軍人、農村致富能手、網格管理員、返鄉大學畢業生等群體的黨員中選拔網格長的力度。建立健全網格長(網格員)的工作成效考核制度,通過工作述職、獎懲并舉等方式,全面考核其德、能、勤、績、廉。建立網格長(網格員)工資激勵機制,提高網格長(網格員)工資福利待遇,增強網格長(網格員)工作的積極性、主動性。規范完善例會、培訓工作機制。通過鄉鎮中心月例會集中培訓、發放專題培訓資料、轄區互訪互鑒等方式提升工作的專業性。此外,建立農村網格動態檔案管理制度,定期會同各職能部門相關人員對群眾關心、關注的熱點、難點問題進行集中解決。三是整合農村社會資源和市場資源。通過發揮村兩委、農村經濟合作組織、志愿者、老年舞蹈隊、紅白理事會以及企業組織在社區公共服務供給的社會化、市場化中的主體作用。最后有效整合政府、社會、市場多方資源,努力形成“黨政主導、社會協同、公眾參與”的社區網格化服務供給模式。

(三)建立健全各項網格化管理制度,確保網格化治理的長效性

網格化治理是一種彌合管理與服務鴻溝的有效方式,內生于網格化管理的行政推動是其自上而下運行模式中必不可少的部分,但要使網格化治理持續有效運轉起來就需要形成一種制度性的機制來保障,以擺脫“運動式治理”的詛咒。首先,加強工作的制度化建設。研究制定出臺網格化治理的管理辦法,具體包括工作思路、網格劃分、信息采集、系統建設、運行機制、組織領導、工作要求、人員評聘與考核等,通過人大立法的形式固定下來,避免“人走政息”的情況發生。其次,增強人、財、物的匹配性。任何組織的運轉都離不開人力、物力、財力的保證,其中人才是核心,將體制內外優秀的、有擔當的人才吸引到組織中來,優化人才隊伍結構,同時,加大對“物防”“技防”的財政投入,構筑起堅實的“人防 物防 技防”的立體防控格局。最后,厘清不同層級網格的權、責、利關系以及橫向協作的聯動機制。由于網格既關聯政府的相關職能部門又同時涉及不同層級之間的關系,部門利益的分割化使得網格的橫向協作往往不是很理想,因此,需要明確點與面、條與塊的關系,既要體現制度的頂層設計又要體現兜底保障,既要考慮到工作的“統”又要考慮到“分”,通過賦權賦能使農村社區承擔政策落實的主體責任。

(四)尊重農村社區的鄉土性,實現禮治秩序與法治秩序的有序整合

農村網格化管理的初衷在于通過資源重新整合并下沉到基層,構建一個新的管理體系。實際上,以管控為目的的網格化管理模式運用、非經濟型政績追求以及忽視“社會—地理—國家”三重維度變遷的事實,導致農村網格化管理的目標發生了偏離。盡管農村社區人口輸出增加,“空心化”不斷凸顯,但是以血緣、地緣關系為基礎所形成的人際關系網絡中的社會成員同質性仍然較高,自然村落中仍然保持著較高的熟人關系網絡,處理事情的方式更多依賴于傳統的風俗習慣、村規民約。這種熟人或半熟人的人際關系使得網格化治理過程中管理手段的使用要突出“人防為主,技防為輔”。因此,要推動網格化治理的落地就需要尊重這種人際關系網絡所形成的“禮治”秩序,并努力實現農村社區的禮治秩序與現代法治秩序的有序整合。一方面要充分發揮農村社區禮治資源的積極作用,充分尊重作為“地方性道德知識”的地域文化和民族文化的價值,經過一定程序被認可或上升為網格化治理的政策或以彈性條款形式被吸納,即便不能吸納和上升為法律,也應該允許保留一定范圍內調節社區社會關系的規范。另一方面針對網格化治理過程中在道德領域出現的種種矛盾和沖突,呈現多元、多變的復雜情況,需要建立農村社區多元糾紛解決機制,在法的運行和實施層面構建禮治秩序與法治秩序的良性互動。此外,樹立新型村莊領袖權威,實現法治秩序與禮治秩序的有效融合。事實證明,村干部、新鄉賢已經成為新型禮治秩序的典型代表,已經成為當前我國農村社區各種事務協調中的權威力量。

原標題：農村社區網格化治理的本土實踐:比較、問題與對策——基于我國東中西三個典型案例的分析

作者簡介： 王敏(1987-),男,陜西商洛人,西華師范大學政治學研究所、政治與行政學院講師,主要從事民族地區農村經濟與基層政府治理研究;; 朱華偉(1981-),男,四川合江人,四川省合江縣委政法委干部,主要從事政法管理、基層治理等實務與研究。;

基金： 國家社科基金項目(16BSH023); 西華師范大學校地合作項目(2019HJ0005);

來源：西華師范大學學報(哲學社會科學版)2020年04期