生育證明章、寄宿證明章、居家養老證明章、家庭困難章、殘疾證申辦章、死亡證明章、報戶口章、身份證遺失證明章、養狗證明章……似乎“萬能”的社區公章，折射出政府職能和社區工作的交叉現狀，社區從服務者“變異”為管理者的特殊現象背后，又有著怎樣的特殊問題。

3月11日，走進西安市雁塔區紅專南路社區，整齊的小區規劃，愜意的小區居民，完備的基礎設施，這里的一切都井井有條，讓人有了“走的進來，不愿離開”的念頭。

然而，旁人看到的這些祥和，對社區工作人員來說并非易事。“平日里事情太雜，無論民政、計生、勞動保障、衛生、醫保、維穩，還是黨建宣傳、文化生活等等工作，都要我們張羅。”西安市雁塔區紅專南路社區主任閆中華，帶著記者在社區走訪時說道。

社區，是聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。在這個生活相互關聯的大集體中，居民彼此認識，且有著較為密切的社會交往。可以說，社區一邊承載著居民的訴求，一邊肩負著政府的職責，在居民日復一日的社會生活中，居委會公章證明早已“包羅萬象”，成了名副其實的“萬能章”。

有些證明社區難以“證明”

毫不夸張，居委會的章關照著我們的生老病死，學業與婚姻，還有一些無法歸類。“從房產繼承公證、辦理準生證、開具生活困難證明，到孩子上學、社會實踐，甚至離婚、親屬喪亡，各種五花八門的證明，都要到居委會蓋章。社區作為自我教育、自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，在現實生活中卻不得不什么都管。”西安市碑林區東倉門社區主任段建秦說道。

談及開出的證明，西安市玉祥門社區的張女士有些難為情。1983年6月，張女士和丈夫在西安結了婚，隨后張女士到揚州工作，并將戶口遷至揚州。丈夫工作流動性大，戶口仍在西安，今年即將退休，為了將社保辦到揚州，需要開具夫妻雙方的婚姻家庭狀況證明，張女士不得不在西安、揚州間輾轉。像這樣“人戶分離”的情況在社區中并不少見，按照戶籍進行屬地管理是社區工作的原則，一旦遇到“人”和“戶口所在地”分離的情況，社區工作人員就無法掌握這些人的生活軌跡，增加了證明難度。

“蓋章的需求千奇百怪，不蓋章，居民就辦不成事情。”西安市碑林區柏樹林街道辦事處社會事務科科長魏東升坦言。“租住戶要在租住的房子里做生意，需要社區蓋章證明，允許其在房子里做生意。”段建秦談起這件事情至今都覺得不可思議，“工商局要求社區出具這樣的證明，可是社區有啥權力允許，房子又不是社區的。我們社區怎能代替別人行使，這極不合理。”

權限、職責的不明晰大大增加了社會運行的成本，也產生了不必要的麻煩。西安市某社區工作人員回憶道，社區的管理范圍有限，不可能了解居民的所有情況。有些居民來社區開死亡證明，然而一些50、60年代去世人員的信息無從考證，居民也沒有證明材料，而且土葬的地方都遷移了，這類情況讓社區左右為難。居民要求社區蓋章，一部分因為很多部門把社區當成轉嫁責任的單位，把一些需要調查、取證的工作拋給社區。如果貿然蓋章，社區就要為日后發生糾紛承擔一定的法律責任。相反，如果不蓋章，居民就會認為基層政府之間相互推諉，產生誤會。

記者走訪幾個社區發現，遇到一些事情無法證明時，需當事人向居委會提供一份保證，或證明材料，或在證明中寫清“此證明據當事人口述”，這幾乎是居委會能想到的所有辦法。并且因居民要求不同，這些證明大多沒有統一制式。“我們拿不準的，盡量找院里的人或樓長詢問了解。”段建秦說，“但沒有調查經費，也沒有調查權，有時操作起來相當困難。”

社區無法承載太多功能

“蓋章的證明，我們這兒平均每天都有三四例，如果是集中證明，那一天就達20例左右。”西安市雁塔區紅專南路社區副主任唐永利說。

“最近開家庭困難證明的每天有五六個。總體來看，每天都能開出四五個證明。”東倉門社區主任段建秦表示。

紛至沓來的蓋章需求，一般涉及家庭財產糾紛、訴訟、公證等。“現在人員流動那么快，像初婚初育證明，我們無法掌握情況；對于家庭經濟困難證明，即便居委會工作人員能大概了解這些家庭成員的工作狀況，但他們究竟有多少存款、有價證券，誰都不清楚。”關于“社區蓋章”的亂象，閆中華表達著自己的想法，“可以說，社區章子鋪天蓋地，是社會發展過程中的正常現象。改革開放后的中國發生著全方位變化，人們也逐漸從‘單位人’向‘社會人’轉變。在今天，有時候辦事情都不一定認可單位章子，點名要社區章子。社區的出現和發展，恰好銜接了社會變革，補給了人們的發展需求。”

加之，隨著人員流動性加劇，‘人戶分離’、‘空掛戶’現象頻發，外來人口的增加、老齡化社區現狀凸顯，都在潛移默化影響著社區的服務管理工作，其中確實包括各種無厘頭的蓋章需求。

1991年國家提出社區建設的思路，強調政府減少干預，發展社區服務，增加居民社區參與，逐步實現社區自治。至此開始的社區建設浪潮，引發了城市社會關系深層次的變化。

不管大事小事，一些部門認為居委會最親近居民生活，不少居民也認為居委會對自己情況比較了解，各種證明應由居委會來出。對此，陜西省社科院社會學研究所副研究員楊紅娟表示，城市社區建設是在“全能政府”失效和“萬能市場”失靈的背景下發生的，其重要使命就是重新進行社會整合。我國的社區從產生之日起，就有行政作用的顯現。社區設立的初衷，就是定位為能直接跟老百姓打交道的組織，所以其延伸政府的某些職能，是其基層性的體現。我們不應非此即彼地看待這個問題，社區自治的事務和專干的行政事務本身就有交叉。

在社會保障日趨完善的今天，人們需求更多，期望更好的公共服務。楊紅娟強調：“一些社區工作人員的自身定位存在偏差，會不自覺地認為社區就是一個小政府。身份從一個服務者變成管理者，是導致社區功能被行政化擠壓，社區職能變異的原因之一。”

一位社區工作人員說，去年年底，居民王鋒志為繼承遺產，需要做公證。公證處就讓居民去社區開具親屬關系證明。社區工作人員認為，社區一方無權開出此證明，且其證明根本就不具法律效力。“公證部門的業務范圍應包括：辦理遺產公證、親屬關系公證等，是具有法律效力的。怎么能讓沒有法律效力的證明，來支持一份有法律效力的公證。當然，這在一定層面上也反映了政府其他職能部門的‘缺位’，將本部門負責調查、核實的工作程序和權責轉嫁到了社區，實在滑稽。”從事行政法律工作的律師王慧說道。

為社區減負應回歸其服務本位

“申請經濟適用房、申辦低保戶，都需要社區對提出的申請一一核查，然后再報到街辦去。往往是基層工作出了蠻力，卻因為缺乏聯網信息的查詢渠道而無法準確掌握被申請人是否符合條件。在2012年開始市一級排查，發現好多人名下都有財產卻成功申請到廉租房、低保戶。最后，還得社區去天天磨嘴皮子，讓居民退回發放的低保錢。”段建秦說道。為此，魏東升建議，希望能把相應的聯網查詢系統適當下放，如果下放到街辦來，就可以證明準確做好核實，大大提高工作效能。

談及這樣的信息壁壘，楊紅娟表示：在信息作為高效資源的今天我們應該提倡資源共享，但其中牽扯的隱私權問題值得審慎思考。我們需要加快構建社會信用體系，同時把信息控制在一定層級，最終配以制度的約束和支撐。

社區居民選出的自治機構，應當具有自我管理的職能，不應當承擔過多的行政公共職能，這就需要社區有相應的自我認同和自我定位，自治的歸自治，公共服務的歸公共服務。那么，如何把行政的任務和社區的功能區分開來呢？

楊紅娟說：“以后應把政府相應的服務功能交由社會組織去承接，讓政府花錢去購買服務，而非簡單地把一些任務分解到社區去，這樣就可以緩解目前社區行政和自治職能不分的情況。但問題是，目前我們的社會組織尚不健全，也沒有經過專業的培養，還無法承接政府的許多服務性行政功能，但這應該是社會管理未來發展的一個方向。”

我們國家的“社區”，與西方的“社區”并不相同。中文“社區”一詞在20世紀30年代由英文意譯而來，與區域相聯系。社區帶著地域的含義，意在強調這種社會群體生活是建立在一定地理區域之內的。地緣的親近增進了鄰里的感情，原來的社區是可以用腳“走”到的，然而隨著城市擴張和人員流動的加速，存在社區觸角碰不到的地方。在這個層面上來看，屬地管理就存在一定的弊端，那么，不斷深化戶籍制度改革就顯得意義重大。“真正發揮好服務和管理的功能，才是社區發展的應有之義。”閆中華說道。記者 杜瑤