劉金龍

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院專聘研究員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授

今天介紹題目是在新冠疫情沖擊下我國基層治理暴露出來的問題和面臨的挑戰(zhàn)。

中國新冠肺炎疫情防控分為三個階段，一個是常規(guī)治理階段，從疫情發(fā)生到失守。過去的常規(guī)治理手段，中國有縱向到底，橫向到邊的疾控體系，但到了疫情后期的時候失控了，1月20號是一個重要的時間節(jié)點，在專家鐘南山院士確認了人傳人的現(xiàn)象之后，這個階段便終止了。第二個階段是運動式治理階段，這一階段有幾個定義和幾個重要的特征，一是這是人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，構(gòu)建了縱向到底、橫向到邊的動員體系，為戰(zhàn)勝疫情奠定了無與倫比的勝利基礎(chǔ)。這個動員體系的基礎(chǔ)就是社區(qū)。相比西方主要發(fā)達國家，我們在基層社區(qū)的基礎(chǔ)還是沒有完全被動員。優(yōu)勢在于，相對過去基層的社區(qū)，這次動員有了一定的松動，這也是由于這十多年我國對社區(qū)重建下的極大的功夫。中央提出了武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)，并直接插手指導(dǎo)。到3月27號疫情治理回歸了疫情防控常態(tài)化階段。總書記強調(diào)加快恢復(fù)正常生活秩序，加速復(fù)工復(fù)產(chǎn)。我將重點放在運動式治理階段，討論已有的基層治理經(jīng)驗教訓(xùn)，反思常態(tài)治理階段所存在的問題和挑戰(zhàn)。

基層治理有四個主體，從概念上的框架來說分別是市場、政府、社區(qū)、以及一些社會機制。然后是操作性的框架。中國實踐框架就是黨建領(lǐng)導(dǎo)下的政府機制、市場機制、社會機制、社區(qū)機制互動的過程，這叫政府負責(zé)、市場全民參與。

在運動式治理階段黨建發(fā)揮了十分特殊的作用。我們需要特別強調(diào)黨建在整個疫情防控中的作用。政府負責(zé)地參與治理，各級政府動員起來了，不只是疾控系統(tǒng)，整個系統(tǒng)都動員起來，尤其是在疫區(qū)所有的政府部門都圍繞以疫情為中心的工作，以戰(zhàn)時狀態(tài)全面動員起來了，深入到社區(qū)，充分利用好各個崗位來保障疾控防治正常運行。

然后是我所要強調(diào)的社區(qū)。中國大概有四百萬的社區(qū)工作人員奮戰(zhàn)在抗疫的一線從事方方面面的工作。這一次新冠肺炎疫情中國農(nóng)村基本上沒有失守，農(nóng)村的處理措施更為絕對，在比較極端的一些案例中，農(nóng)村回到了我們?nèi)嗣駪?zhàn)爭的狀態(tài)，這也是農(nóng)村沒有失守的原因。我國的建制村還在，黨建建到了連隊，建到了支部上，在各個村形成堅強的堡壘。

而社區(qū)的工作人員，從方方面面負起責(zé)任。武漢到了中期最困難的時候，菜市場、食品供應(yīng)體系完全為配送制，從市場狀態(tài)到配送制的轉(zhuǎn)變是最困難的時候，需要社區(qū)承擔(dān)巨大的工作量。武漢作為一個上千萬人口的城市，衣食住行，尤其是“食”，食品供應(yīng)遇到很大的困難，如果以前沒有這樣一個社區(qū)的體系，恐怕是根本構(gòu)建不起來的。社區(qū)工作還依靠廣大的志愿者，在武漢最困難的時候動員了廣大的志愿者和各級政府干部動員到社區(qū)里面幫助滿足在疾控最困難時期老百姓的基本生活需求。這是完全不同于平常的狀態(tài)，社區(qū)在其中發(fā)揮了非常重要的作用。

剛才所說的是社會機制，此外還有市場機制。這一次疾控防治的階段，外賣員發(fā)揮了巨大作用，相關(guān)企業(yè)提供了很多外賣的服務(wù)。在商業(yè)都停擺的情況下，這些外賣員成了重要的物流起點，將產(chǎn)品從批發(fā)商送到消費者手上，提供了很好的服務(wù)，出現(xiàn)很多讓人感動的先進事跡。

社區(qū)不只是在疫情防控階段承擔(dān)了方方面面的工作，無疫情社區(qū)更是我們疫情防控勝利的重要標志。起初由于武漢對疾控防治沒有準備，武漢各個社區(qū)在開始時手忙腳亂，主要依靠政府、疾控系統(tǒng)。出現(xiàn)了很多問題，例如治理主體單一，治理協(xié)調(diào)失靈。此外，其他利益主體向市場主體是被動而不是主動地迎接，在能動性這塊有一些缺失。如果從總體來評判，武漢失守、湖北坍塌是因為治理協(xié)調(diào)失靈，這是在常規(guī)治理階段得出的教訓(xùn)。

在運動式治理的階段，社區(qū)（尤其是武漢的社區(qū)）失守，是我們不愿意看到的現(xiàn)象。核心問題就是社區(qū)能力、制度能力參差不齊：部分社區(qū)能力好一點，能頂?shù)米。徊糠稚鐓^(qū)能力差一點，過去做的沒有那么細。但武漢的社區(qū)相對中西部社區(qū)還是做的治理好一些。

另外正如祁凡驊教授所講，疫情防控中政府官僚主義、形式主義多一些，考核比較單一。本來便人手短缺，其中一部分人還用于了考核。黨員在社區(qū)報道卻不能到位，黨員干部原本還有其他的事情，卻把精力放在了考核社區(qū)各項的事情和填表上。因此當時武漢很多的社區(qū)失守，也是因為失去了它本來應(yīng)該發(fā)揮的功能。

另外在反思時也可以看出，在失守階段對于弱勢群體關(guān)愛出現(xiàn)了空白，這確實是過去沒有遇到過的難題：在常規(guī)的服務(wù)都出現(xiàn)問題的時候，對社區(qū)的老人、病人、其他弱勢群體、包括孤寡兒童照料也相應(yīng)出現(xiàn)問題。后來社區(qū)反應(yīng)很快并及時彌補，但這是一個教訓(xùn)。

社區(qū)內(nèi)部也出現(xiàn)了裂縫。這兩件事大家比較清楚，一個是澳籍華人，沒有社區(qū)精神。雖然租住著人家的房子且在這個社區(qū)生活，但卻根本沒有跟這個社區(qū)融為一體，所以會出現(xiàn)這樣出格的行為。還有從國外回來的一個人，躲在后備廂里面進了社區(qū)。而帶他進社區(qū)的人，恐怕跟社區(qū)的鄰居，或者連他自己都沒有融入到社區(qū)中去。社區(qū)出現(xiàn)裂縫是正常的現(xiàn)象，在全球化的時代，肯定有一大群人面向是全球，而不是自己的生產(chǎn)、自己的生活、自己的精神家園，但這樣的情況我們需要認真地對待。

武漢困難的時期，很多社區(qū)失去了它的功能。一個新聞標題提到武漢市機關(guān)三支部撐起了社區(qū)安全網(wǎng)，是因為以前的社區(qū)很難承擔(dān)它所承擔(dān)的工作了。要讓中國挺住、武漢挺住，最主要是社區(qū)要挺住，如果廣泛的社區(qū)都失控了，肯定都會挺不住。另外出現(xiàn)了很多形式主義的情況。3月5日，在中央指導(dǎo)組考察武漢社區(qū)時，有公民喊“假的”、“形式主義”，給老百姓配送的食物不到位使得老百姓有情緒。這也體現(xiàn)出一個問題，即社區(qū)工作者也完全沒有融入到這個社區(qū)去共同組建家園；此外，居民始終靠上面派下來的人進行配送，是被動地等待，而沒有形成主動互助、有合作精神的家園。還出現(xiàn)了醫(yī)護人員在一線戰(zhàn)斗，回家的時候被堵在社區(qū)外面的現(xiàn)象，這也是不應(yīng)該發(fā)生的，我們社區(qū)里面，在地級社區(qū)家人的概念上存在一些問題，我們未來需要進一步的工作。

我簡單畫了一個三種機制在不同的階段的權(quán)重的示意圖。在常規(guī)治理階段，政府和社區(qū)這一股力量是偏大的，但我們希望社區(qū)這一股力量發(fā)揮更大的作用，因為社區(qū)是自治主體，而市場力量還在不斷前進。而到了運動式的治理階段，政府則在加大能力，增強影響，而社區(qū)的力量也在逐步加大，但應(yīng)對這樣的疫情時，社會機制和市場機制在萎縮。我們希望能夠進一步地回歸到常態(tài)中去、希望我們社區(qū)力量將來更大一些，使得政府力量和社區(qū)能夠有效整合，而市場力量和社會力量能夠更好發(fā)揮作用，能夠平衡和協(xié)調(diào)起來，使得逐步回歸到常規(guī)的治理狀態(tài)。

對于疫情防控，我的基本結(jié)論是，可以看到相對于西方國家我們成功的一面，在社區(qū)建設(shè)這塊取得了不少的成就。可以看到在數(shù)字技術(shù)、移動互聯(lián)技術(shù)廣泛應(yīng)用到基層治理實踐中時，中國基層社會自組織能力已成為成功抗疫的主要因素。這是強于一線資本主義國家的地方。

第二個結(jié)論是中國社區(qū)已有建設(shè)成果在這次抗疫中起到了極為重要的作用，而社區(qū)是防控的第一線。凡是社區(qū)建設(shè)比較好的地方，它就會更為得心應(yīng)手，而社區(qū)建設(shè)不好的地方困難就更大、更易于失控。

第三個結(jié)論是社區(qū)建設(shè)搞得比較好的地方也擁有更強的創(chuàng)新能力，尤其是應(yīng)對疫情的創(chuàng)新能力。健康碼的制度如果沒有社區(qū)是做不起來的。但是為什么健康碼在浙江、廣東用起來比較得心應(yīng)手，但是北京就有差距？說明北京還有亟需提高的問題。

黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、全民參與基礎(chǔ)上的社區(qū)建設(shè)和動員是中國制度獨有的優(yōu)勢。這并不意味著西方?jīng)]有，西方也強調(diào)社區(qū)堅守。以紐約為例，這么大的疫情之下沒有崩潰，社區(qū)基金還是發(fā)揮了一定的作用；而荷蘭、丹麥、北歐這些國家在社區(qū)建設(shè)上所花費的功夫，還是發(fā)揮了很重要的作用，尤其是在弱勢群體照料上，還是有值得去借鑒的一些地方。

最終回到概念上。社區(qū)不是政府，北方地區(qū)社區(qū)建設(shè)中政府的主導(dǎo)作用太強了，以至于社區(qū)相當于小政府，或者最基層的政府，這是令人擔(dān)憂的。社區(qū)應(yīng)該是生活在其中的人們集體的生活家園，是基于家之上的集體行動，怎么建設(shè)我們的社區(qū)、哪些事務(wù)交給社區(qū)，在疫情防控階段中是要基于這樣的觀念去思考的。加強社區(qū)的重塑，讓社區(qū)建設(shè)取得一定的成就、成為文化道德精神的家園，可能是中國城鎮(zhèn)現(xiàn)代化在未來一個必考題。

更遠一點思考，怎么構(gòu)建多元參與的韌性社會？有很多建議，我主要強調(diào)兩個，一是可以強化當前情況下人大代表的監(jiān)督職能，在這次疫情沒有發(fā)揮它應(yīng)該發(fā)揮的作用——形成國家和社會之間一個良好的溝通機制，而這本來是我們的制度優(yōu)勢之一。另外需要考慮如何提高整個社會的治理能力，構(gòu)建多元參與的基層治理的體系，提高整個共同體的韌性，尤其是在基層的韌性。

我們國家現(xiàn)在基本上勝利了，等待著我們國家宣布，這次疫情我們徹底的勝利。謝謝各位在線的聽眾，謝謝主持人。

來源：人大國發(fā)院國家治理研究中心

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